中国人民大学法学院教授 杨建顺

交通运输部管理干部学院教授 张柱庭

　　门诊问题:

　　征求意见稿能彻底解决专车问题吗?

　　门诊专家:

　　中国人民大学法学院教授 杨建顺

　　交通运输部管理干部学院教授 张柱庭

　　专家观点:

　　◇《管理办法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》符合行政许可法第12条规定的设定行政许可事项

　　◇经营者许可、车辆许可、驾驶员许可,三个许可构成网络预约出租汽车的许可体系

　　◇营运车和非营运车最大的区别就是营运车一般来说有8年的报废年限,私家车主要想从事网络预约出租车工作就要把报废成本考虑进去

　　◇网络预约车型比现在的巡游式出租汽车档次高、成本高、价格高。乘客目前没有感受到价格高,是因为前者有补贴,如果取消补贴,其真实价格就会显现

　　10月10日,交通运输部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(下称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称《管理办法》),公开征求意见。

　　其中,《管理办法》就备受关注的“专车”问题作出了相关规定,记者就此采访了中国人民大学法学院教授杨建顺和交通运输部管理干部学院政法教学部主任张柱庭教授。

　　《管理办法》符合上位法吗

　　《指导意见》将“专车”纳入了出租汽车管理范畴,根据两个征求意见稿,“专车”“快车”被称为“网络预约出租汽车”。《管理办法》规定,从事网络预约出租汽车服务,其经营者、车辆、驾驶员应分别获得相关行政许可。

　　有人认为,《管理办法》的行政许可设定缺少上位法依据,是“在尚未形成法律和行政法规的前提下,将其‘回归’到传统出租汽车管理模式”,属于增设行政许可。受访的两位专家则认为,《管理办法》设定的行政许可是有上位法依据的。

　　张柱庭告诉记者,按照交通运输部2014年《出租汽车经营服务管理规定》,出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动,包括巡游式和预约式两种出租汽车经营方式。前者是指在道路上巡游揽客,喷涂、安装出租汽车标识的出租经营方式,后者是指通过预约方式承揽乘客。网络预约是目前预约方式中最先进的一种,依靠这种方式有偿承接客运的车辆,其本质依然是“将乘客位移”的出租汽车。

　　杨建顺也表示,对网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员的三个行政许可是有依据的。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项规定,“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发为县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”,据此,两个征求意见稿把“专车”的属性明确为“出租车”的一种,是出租车的一种新形态。

　　将网络预约出租车设定为行政许可项目也是有原因的。张柱庭分析,包括网络预约专车等在内的出租汽车经营服务,是直接涉及公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全等的特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;是直接关系公共利益的特定行业的市场准入、需要赋予特定权利的事项;是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能资格、资质的事项;是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项,符合行政许可法第12条规定的设定行政许可事项。《管理办法》《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》对“专车”设定行政许可合理合法。

　　要求三个“行政许可证”齐备是否必要

　　依照《管理办法》的规定,一辆网络预约出租汽车要想上路,需“三证”齐备:经营者需取得设区的市级或者县级道路运输管理机构发放的《道路运输经营许可证》;车辆需取得道路运输管理机构发放的《道路运输证》;驾驶员需取得所在地设区的市级道路运输管理机构发放的类别为预约出租汽车的《道路运输从业人员从业资格证》。

　　要求“三证齐备是法治理念的体现,也是非常必要的。”杨建顺表示,出租车运营机制本来就是特许机制,是公共交通的补充。三证是业态规律、模式、规则、架构的要求——《道路运输经营许可证》《道路运输证》的设定是基于经营秩序的维持。《道路运输从业人员从业资格证》则是基于安全的需要,业态的顶层设计要求网络预约出租车和传统出租车相比要有差异化、高品质的服务,其中要求的“三年驾龄”等对于保障乘客的生命财产安全至关重要。

　　杨建顺认为,经营者许可、车辆许可、驾驶员许可,三个许可构成网络预约出租汽车的许可体系。其中,对于经营者许可的规定内容明确,注重程序的处理。对不符合规定条件的申请作出不予行政许可决定的,《管理办法》规定要“向申请人出具《不予行政许可决定书》”。而车辆许可、驾驶员许可与经营者许可的规定相比有点粗糙,没有对不予许可的处理作出规定,建议进一步细化许可程序。“在三证的具体申请程序上应设定科学,充分体现服务的理念,为符合条件的申请者提供方便。”

　　记者注意到,三证的颁发机构并不一致。《道路运输经营许可证》《道路运输证》都是由相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构发放,而《道路运输从业人员从业资格证》是由相应的设区的市级道路运输管理机构发放。

　　对此,张柱庭解释,《道路运输从业人员从业资格证》是资格考试,如果由每个县级道路运输管理机构负责组织考试,可能造成考试内容不一、成本过高,因此统一由设区的市级道路运输管理机构组织考试更为方便。出租汽车经营是地方政府市、县的事权,不是中央、省级政府的事权,且出租汽车经营具有地域性特征,经营者在当地必须有服务机构、人员、设备,因此《道路运输经营许可证》《道路运输证》都只能由相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构发放。此外,巡游式出租汽车的许可主体与网络预约式出租汽车的许可主体是一致的。

　　“专车”的车辆性质是否得改变

　　“专车”司机最为关注的,就是按照《管理办法》的规定拿到《道路运输证》,车辆使用性质需登记为出租客运。根据《管理办法》,具体车辆标准、营运年限和车辆标识,由设区的市级或者县级交通运输主管部门,按照高品质服务、差异化经营的发展原则,结合本地实际情况确定。对此,“专车”司机不太接受。“这本身就是兼职的,如果必须转为运营车辆,还得签订劳动合同,我可能就不开了,毕竟8年就把车辆报废,成本太大了!”一位奥迪A6L兼职“专车”司机姜先生告诉记者。

　　和姜先生一样,记者采访的多位“专车”司机都表示,包括滴滴、Uber(优步)、易到用车在内的“专车”平台,旗下私家车的比例很大。按照现行的《机动车强制报废标准》,小、微型出租客运汽车使用期限为8年,这意味着如果开“专车”,汽车的报废年限就变成了8年。

　　“网络预约出租汽车目前没有做出租客运的登记,也就意味着不用上税,在我国‘为商必纳税’是基本理念,也是不可突破的底线。根据我国对车辆的分类,把车辆的准入属性规定为出租客运也是必需的。”杨建顺对记者说,营运车和非营运车最大的区别就是营运车一般来说有8年的报废年限,私家车主要想从事网络预约出租汽车工作就要把报废成本考虑进去。

　　在10月10日交通运输部召开的深化出租汽车改革专题新闻发布会上,有人认为,运营车辆和非运营车辆并非仅是一字之差,营运车辆比非营运车辆有更高的保险要求,有更频繁的车辆检测要求,以及更严格的车况要求。这有利于建立乘客和营运人员安全、服务品质和赔偿机制的保障机制。

　　除了改变车辆属性,《管理办法》还规定接入平台的驾驶员要和平台所属公司签订劳动合同。有人认为,从事“专车”运营的车主可以是劳务派遣,不一定是经营单位的员工。张柱庭认为,两个文件现在是征求意见阶段,就他所了解,起草中有两部分人提出和平台签订劳动合同:一是网络预约出租汽车驾驶员;二是领导保障部门。张柱庭认为,只要发生劳动报酬关系就应当建立劳动合同关系,是劳动合同法精神的体现,如果不建立劳动合同关系,专职从事该职业的驾驶员的劳动权益如何保障?事实上目前都签订合同,只是有的明确了劳动合同内容,有的没有明确,现在是要求统一。

　　“专车”会提价吗

　　家住北京市西三环航天桥附近的钟女士在西五环外上班,乘坐公共交通工具通勤要倒两趟公交车,单程近两个小时,是“滴滴”打车软件最早的一批用户。她告诉记者:“传统出租车单程得花50元左右,如果打滴滴‘快车’才30多元。”钟女士表示非常关心和“专车”相关的政策,“毕竟新事物的出现更加方便了全家老小的出行,就怕以后‘专车’‘快车’不好打或者提价。”

　　10月12日,交通运输部运输服务司副司长徐文强、出租汽车管理处李良华做客中央人民广播电台“中国之声”节目,对出租车和“专车”的价格进行了解读。李良华介绍,两者的价格体系略有不同,巡游式出租汽车实行政府定价或者政府指导价,网络预约出租汽车实行政府指导价或者市场调节价。

　　“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价,不享受出租汽车燃油补贴”“网络预约出租汽车经营者应当合理确定网络预约出租汽车运价,实行明码标价”,这是《管理办法》规定的。

　　杨建顺介绍,依照我国价格法的规定,政府指导价是指由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度,指导经营者制定的价格。市场调节价,是指由经营者自主制定,通过市场竞争形成的价格。依照价格法的规定,“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品、自然垄断经营的商品、重要的公用事业、重要的公益性服务——这些商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。”

　　张柱庭认为,在起草过程中,很多人要求对网络预约车价格限制最低价,因为巡游式出租汽车是限制最高价格。网络预约出租汽车车型比现在的巡游式出租汽车档次高,成本高,价格其实比巡游式出租汽车车价格高。乘客之所以没有感受到价格高,是因为网络预约出租汽车有补贴,如果取消补贴,其真实价格就会显现。杨建顺对此持相同观点。

　　对于网络预约出租汽车的数量控制问题,张柱庭表示,出租车行业是否进行数量控制,由地方政府决定。北京市预计继续实行数量控制,因为连小汽车数量(无论是否是出租)都实行总量控制,何况是出租汽车数量。北京市的主要矛盾是交通拥堵,所以要发展大公交系统。

　　“对出租汽车数量规模的管控是必要的。出租汽车运营时间长,特别是巡游式出租汽车运营的效率较低,大量占用道路资源,具有不经济性、加剧交通拥堵等问题,同时也为了避免从业人员盲目、非理性进入市场,形成行业无序竞争,造成出租汽车数量和质量的降低。”在10月10日的新闻发布会上,交通运输部运输服务司徐亚华巡视员表示。

　　杨建顺还告诉记者,《管理办法》中要求网络预约出租汽车经营者实行明码标价,向乘客提供发票,不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息,有利于保障乘客的利益,维护良好的社会秩序。但是,诸如网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位,奖励、促销计划要提前10日向社会公告,不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务等规定,需要进一步斟酌。在“暂行”阶段应当勇于尝试,鼓励创新,用网络预约出租汽车这种新形态,激活传统出租汽车行业的竞争意识,提升服务质量,促使出租汽车行业不断发展完善。