时隔10年，再次回到湖北省横沟桥镇时，和谐号动车组已经通到了镇上;与10年前从武汉坐中巴车到镇上相比，便利性与舒适性都是天壤之别。坐在动车组上，头脑中一直在回旋一个问题：10年了，横沟桥会发生哪些改变?

　　乡村治理的新问题

　　“钱从哪里来，人往哪里去，乡镇怎么干”，这是2005年，摆在全国4万多个乡镇面前的三大难题，也是当时推进乡镇综合改革试点无法回避的三个问题。虽然已经过去了10年，当年的“改革操盘手”、时任咸安区委书记、现任湖北省社科院院长宋亚平，依然印象深刻，“这三个问题压得我们抬不起头来，一天到晚想着这三个问题。”

　　而当年的乡镇综合改革，正是为破解这三个难题在寻找答案。此后的10年里，随着宏观环境的改变，问题的内容和实质，都在发生改变，尤其是2006年，全国取消农业税，成为乡村发展的一个根本性转折点。

　　综合来看，从收钱到发钱、从管理到服务，长期困扰乡镇的三大难题，在表现形式和内涵上都发生了改变，可以概括为“新三问”，即“钱从哪里来、人从哪里来、公共服务怎么干”。

　　农业税免除后，在“钱从哪里来”的问题上，中央和省市县级政府对乡镇的财政转移支付力度不断加大，乡镇获得了一个稳定收入的制度性渠道。这对中西部地区的经济欠发达乡镇来说，尤为重要。宋亚平以湖北乡镇为例说：“乡镇的基本运转得到了保障，有一部分乡镇还有盈余，可以用‘过得挺舒服’来形容。”

　　但硬币总有另一面，“只要干事就会缺钱”，这是与乡镇党委书记、镇长面对面时，屡次提及的话题。现在普遍的反映是，乡镇基本运转的经费问题，由财政转移支付解决了，但在乡镇经济社会发展上，依然是缺钱。

　　相对于钱的问题，“公共服务怎么干”的新问题，10年来变得越来越迫切。因为进入“后农业税时代”后发现，许多困境并没有在农业税全免后自动消失，有些问题甚至变得更加复杂。

　　采访中，从湖北横沟桥到安徽涧溪镇，农技、农机、水利等直接面对农业生产“最后一公里”的站所服务中心负责人一致表示，现在对公共服务的需求，是越来越多了。“农村居民服务需求更加多样化，而公共服务能力建设滞后，社会事业发展也缺少规划。”这个矛盾成为采访中共同的声音。

　　如何化解矛盾?身处服务一线的基层干部总结说：“乡镇公共服务的提供，一是方式方法的创新，二是人力资源的保障。”其中，人手不足成为所有问题的症结所在。

　　概括起来说，从“老三问”到“新三问”，人的问题一直是最集中的节点。不管是10年前的乡镇综合改革，还是现在的公共服务，“钱”和“事”都是围绕着“人”来展开的。

　　“人”是乡镇问题的症结

（图表制作：朱杨）

　　“全能型、千斤顶、一颗强大的心”，这三个关键词成为刻画乡镇干部形象时，被提及次数最多的用语。10年前，乡镇综合改革中的工作人员为分流而焦灼;今天，乡镇干部的结构优化和能力建设，成为社会关注的焦点。

　　梳理乡镇干部的来源，目前主要有三种，一是每年的公务员招考，二是选调生，三是从优秀村干部中选拔。在这三个群体中，年轻公务员和选调生难以扎根基层，已经成为一大显性问题，也是集中反映的一个问题。

　　对招考到乡镇的年轻公务员来说，他们都是从大城市的高等院校毕业的，来到乡镇后的落差，对他们造成了极大的冲击。在湖北省，很多年轻公务员都是从985、211院校毕业后参加公务员考试，从武汉来到乡镇的，生活环境与生活方式都需要转换。“如果到农户家里去说普通话，农民群众会认为是在打官腔。”一位新入职的“90后”公务员告诉《决策》。

　　在这个过程中，一方面是融入的过程很辛苦，另一方面是上级单位的抽调，对年轻公务员和选调生来说，这两种力量始终在推动和影响着他们，进而也影响到乡镇干部队伍的稳定。

　　乡镇工作的繁重，也是造成年轻公务员流动快的重要因素之一。“上面千根线，下面一根针”是形容乡镇工作时，使用频率最高的一句话。但这仅仅是“对上”的一部分，直接“对下”的群众工作，更让乡镇干部劳心劳力。湖北省咸安市咸宁区横沟桥镇党委书记刘琼告诉《决策》：“大量关系老百姓切身利益的惠农政策、民生工程，具体落实都在乡镇，能否不折不扣地使民生政策化为百姓利益，事关社会稳定。”

　　这样一来，就会形成一种“上下夹层”的结构，乡镇干部被夹在了中间。因此，乡镇干部的一致看法是：“要在‘让上级满意’和‘让群众满意’之间找到一个结合点，真的很难。”

　　与乡镇干部队伍建设相比，刘琼认为：“最大的问题是能力结构上青黄不接。”实际上，社会各界普遍关注的“乡镇干部断层”，其实质是一种能力上的“断层”，即乡镇干部的能力结构怎样优化的问题。

　　这突出体现在三个群体上，第一个群体是长期工作在乡镇的干部，他们的知识结构需要更新换代。采访中发现，在一个乡镇工作超过10年的干部，普遍存在;还有的超过20年，最长的是1985年到乡镇后，30年没变。现在，农村电商成为潮流，很多乡镇干部却说，让他们在电脑上熟练操作使用电商，是比较困难的，这直接影响到对农民的服务。

　　第二个群体是年轻的公务员，他们大都是跨地区招进来的，一是对当地风土人情、方言习惯不了解;二是对如何化解社会矛盾，用什么样的方法来处理好基层工作，都不熟悉，还需要一个学习和锻炼的过程。在地方实践上，目前正在创新方法，加速推进年轻干部的成长。涧溪镇镇长马殿勇告诉《决策》：“安徽明光市实施‘双挂双增’干部活力工程，乡镇干部到省直机关挂职，增加工作能力;县直机关干部到乡镇挂职，熟悉基层情况。这就为乡镇干部提供了一个学习和提升的渠道。”

　　第三个群体是直接提供公共服务的工作人员，这个最重要的群体也是问题最集中的地方。在横沟桥镇，经过10年前的乡镇综合改革，原先的“七站八所”改制为服务中心，实行“以钱养事”，目前的农机服务，只有1个人;农技服务是4个人。在涧溪镇，农机服务是1个人，农技服务虽然有3个人，但1个年龄大身体不好，1个被抽调到市里，实质上只有1个人。2014年，涧溪镇农技站新招进来2个人，但都不是学农业技术专业的。

　　那么，能不能换一种思路，实行社会化、市场化服务?“农技服务是一项专业性要求很高的公共服务，没有专业技术做基础，是无法提供服务的。”不管是在横沟桥镇和涧溪镇，还是长期关注乡村治理的专家学者，看法都一样。即便是已经改革的横沟桥镇，目前的农技服务中心负责人余伟文，也是原先改革前的农技站站长;涧溪镇的农技站负责人，是位专业的农技师。

　　由此可见，乡镇的公共服务社会化购买，需要分类解决，不能一刀切。比如在涧溪镇，清洁卫生服务已经市场化，由政府购买服务，合肥美洁公司中标。横沟桥镇的公共卫生，同样实现了社会化服务。

　　(本文原标题为《乡村治理10年变奏》，原载于《决策》2015年第9期，本文由删减)